책을 펴내며
지속 가능한 교통체계를 위하여
2024년 여름은 폭염과 열대야 기록이 연일 갱신될 정도로 견디기 힘들었다. 낮에는 찜통더위, 밤에는 열대야가 반복되면서, 서울의 연간 폭염 일수는 33일, 열대야 일수는 48일을 기록하였다. 지난 30년간 평균 폭염 일수 8.8일, 평균 열대야 일수 12.5일과 비교해 보면 그 심각성을 쉽게 알 수 있다. 118년 근대적 기상관측 사상 최초로 추석날에도 폭염과 열대야가 나타나 추석(秋夕)이 아니라 하석(夏夕)으로 불러야 하겠다는 말이 나올 정도였다. 우리나라만 아니라 전 세계가 폭염과 가뭄, 산불, 대기 불안정에 따른 홍수로 재앙 수준의 어려움을 겪었다.
이러한 기후변화는 화산 폭발, 태양활동 변화 등 자연적 요인과 화석연료 사용, 산업활동, 토지 이용 등 인간 활동에 의하여 일어난다. 국제사회는 인간 활동에 의한 온실가스 배출량을 감축시키고 흡수량을 증대시키기 위하여 글로벌 차원의 노력을 하고 있다. 우리 정부도 이러한 흐름에 동참하여 2020년 12월 「2050탄소중립」을 선언하였다. 그러나 탄소배출을 줄이기 위한 근본적인 대책이 미흡하고 실행력도 부족하여 감축목표를 달성하지 못하고 있다. 국내 전체 에너지 소비량의 14%, 전체 석유 소비량의 32%를 사용하고 있는 교통 부문도 예외가 아니다.
그러면 어떻게 해야 할까? 오랫동안 교통정책에 몸담아 온 필자는 우리가 당면한 교통문제를 해결하여 교통의 편리성·안전성·쾌적성을 높이고 기후변화에 대응하면서, 에너지·환경 측면에서 교통의 지속가능성을 높일 수 있는 과감하고 획기적인 방안이 무엇인지에 대해 고민해 왔다. 그 해답을 한마디로 요약하면, 철도·버스 등 대중교통 중심의 교통체계를 만들고 보행자·자동차·자전거에 이용되는 도시공간을 균형 있게 재구성하는 것이라고 생각한다. 왜 대중교통 중심이 되어야 하는가? 대중교통이 고밀도 국가인 우리의 국토 여건에 적합하고 당면한 교통문제와 기후변화·에너지·환경 등 글로벌 과제를 해결하는 데 가장 효과적이고 지속 가능한 교통수단이기 때문이다. 대중교통을 확대하고 자동차 이용을 대폭 줄이기 위하여 도시공간 구조를 과감하게 재편해야 한다.
필자의 이러한 정책적 고민과 생각을 담은 이 책은 총 네 개 장으로 구성되어 있다. 제1장은 「철도정책의 역사적 변동과 전망」이다. 2015년 권도엽 장관 외 10명이 공동 집필한 『국토교통정책의 역사적 변동과 전망』 중에서 필자가 작성한 철도 부문을 일부 보완한 것이다. 책이 발간된 후 9년이 지났기 때문에 그간의 일부 통계를 추가하는 등 보완하였다. 그 주요 내용은 다음과 같다. 광복 이후 약 80년간의 철도 정책과 제도의 변동을 철도건설, 철도운영, 철도구조개혁, 철도안전, 철도기술개발 부문으로 나누어 이슈 위주로 논의하였다. 논의의 중심은 이러한 정책과 제도들이 어떻게 도입되고 발전되어 왔는가, 그 정책결정 과정과 배경, 주도 집단 및 갈등관계, 이해관계자들에게 미친 영향, 정책의 성공 여부 등 평가에 관한 것이다. 다만, 교통시설과 교통수단은 상호 경쟁과 보완 관계로 밀접하게 관련되어 하나의 교통체계를 이루고 있기 때문에, 도로(자동차), 항공, 해운·항만 등 전체 교통의 틀 속에서 철도를 논의하였다.
제2장은 「대도시권 도시·광역교통정책의 역발상」이다. 필자가 국가철도공단 이사장으로 재직하면서 2021년 철도공단 매거진(사보)에 3회에 걸쳐 기고한 글이다. 논의의 배경과 주요 내용은 다음과 같다. 우리나라의 자연인구는 2020년부터 감소하기 시작했으나 수도권의 인구집중은 계속되고 있으며 생활권도 광역화하고 있다. 교통수단별로 보면 유럽이나 일본의 대도시권에 비해 자가용 이용이 지나치게 많다 보니 심각한 교통혼잡이 일상화되어 있고 에너지를 과다하게 사용하여 미세먼지 및 대기질은 OECD 국가 중 최악의 수준이다. 반면 대중교통의 서비스 수준은 낮아 대도시권 주민들은 혼잡한 도시철도와 버스 안에서 하루 두 시간 이상을 힘들게 출퇴근하고 있다. 제2장에서는 이와 같은 심각한 교통혼잡과 에너지·환경 문제 및 기후변화에 대응하기 위한 교통정책의 핵심적 내용을 정리하였다. 다만 그 정책은 역발상을 통하여 과거와는 다른 과감하고 강력한 혁명적인 것이어야 한다는 것이다. 세부적으로 보면, 도로 다이어트를 통한 도로 공간구조의 개편(respacing), 대도시권 공간구조의 ‘다핵화된 작은 도시 집합체화(도시공간 재구성)’, 빠르고 안전한 광역철도망의 획기적 확충, 공정하고 효율적인 교통가격정책의 시행 등이다.
제3장은 「대한민국 철도물류의 위기와 혁신」이다. 2023년 국가철도공단 매거진에 1회 게재한 글이다. 논의의 배경과 주요 내용은 다음과 같다. 필자와 물류의 인연은 깊고 오래되었다. 34년 전인 1990년 건설교통부 유통정책과에서였다. 당시 대부분의 사람들이 ‘물류’라는 용어조차 모르던 때에 “화물이 물 흐르듯 잘 흐르게 법(法)을 만들어 보라.”는 국장님의 지시를 받고 「물류정책기본법안(당시 화물유통촉진법안)」을 만들었고, 그 법률이 1991년 말에 공포되었다. 그 이후 2010년에 국토해양부에서 물류정책관(국장)으로 근무한 바 있다. 오랜 세월이 흐른 현재의 대한민국 물류는 전반적으로 많이 발전했지만, ‘철도물류’는 수송분담률이 물동량(톤) 기준으로 1.4%, 수송거리(톤/㎞) 기준으로 3.9%에 불과할 정도로 사라질 위기에 처해 있다. 대한민국 철도물류는 빠르고, 편리하고, 저렴한 요금 서비스를 제공받고자 하는 고객의 니즈를 전혀 충족시키지 못하고 있는 것이다. ‘우리 철도물류는 무엇(what)이 문제이고 누가(who) 어떻게(how) 당면한 문제들을 해결하고 혁신해 나가야 하는가?’라는 문제의식과 고민을 가지고 이 글을 시작하였다. 주요 내용은 철도물류의 현황과 문제점, 철도물류의 경쟁력 상실 원인, 앞으로의 혁신 가능성과 주체, 구체적인 혁신 방안을 제시하는 순서로 구성되어 있다.
제4장은 「수도권 고속철도 정책과정과 경쟁체제 도입」이다. 2023년 국가철도공단 매거진에 2회에 걸쳐 게재한 글이다. 이것은 2005년 3월부터 3년간 철도정책과장으로 근무하면서 추진했던 수도권고속철도 건설사업의 초기 정책과정과 2012년 교통정책실장으로 근무하면서 추진했던 수서고속철도(SRT) 운영 주체를 결정하는 철도경쟁체제 도입과정을 정리한 것이다. 필자가 2005년 3월 건설교통부 철도정책과장으로 발령받은 시기는, 경부고속철도가 개통된 지 1년이 되지 않았고 철도구조개혁에 의하여 철도공단과 철도공사가 출범한 지 얼마 되지 않은 시기였다. 따라서 철도 관련 기관들은 철도거버넌스 변화에 따른 새로운 미션의 정립과 조직 내부의 안정화 등으로 다소 혼란스러운 상황이었다. 이 시기에 철도정책과의 최우선 과제는 「제1차 국가철도망 구축계획」과 「제1차 철도산업발전기본계획」을 수립하는 것이었다. 이에 따라 필자는 2005년에는 계획수립을 우선 추진하고, 2006년에는 철도건설사업의 최우선 과제로 생각하고 있던 수도권 고속철도 건설사업을 중점적으로 추진키로 하였다. 그 후 건설공사가 한창 진행되던 2011년 12월에 교통정책실장으로 임명되어, 이 철도의 운영자를 결정하기 위한 철도운영 경쟁체제 도입을 추진하게 되었다. 주요 내용은 그 과정을 정책사례분석(policy case study) 형태로 분석·정리한 것으로써, 정책의제설정(policy agenda setting), 정책결정과 집행, 정책평가와 향후과제로 구성되어 있다.
최근 조사에 의하면, 우리 국민은 한국이 당면한 가장 큰 위협으로 ‘기후변화와 환경문제’를 꼽고 있다. 기후 대응과 에너지·환경 문제 해결을 위하여 보다 긍정적인 여건이 조성되고 있는 것이다. 그러나 이러한 과제는 실현하기 대단히 어렵다. 코로나 기간 동안 우리가 벌였던 코로나19와의 전쟁이 방역과 경제라는 두 마리 토끼를 잡기 위한 2차 방정식이었다면, 기후변화 대응과 환경문제 해결은 3E, 즉 에너지(Energy), 경제(Economy), 환경(Environment)으로 구성된 더 어려운 3차 방정식을 푸는 것이라고 생각한다. 필자는 이 방정식을 풀기 위한 교통 부문의 방향을 제시하였다. 구체적인 정량적 목표를 제시하고 실효성 있는 정책수단을 개발하여 실행하는 것은 정부의 몫이다. 모든 교통정책수단이 총동원되는 통합적 교통정책(policy mix)이 되어야 할 것이다. 한 가지 명심해야 할 것은 교통에서 철도나 도로 등 특정 교통수단에 매몰되어서는 당면한 3차 방정식을 풀 수 없다는 사실이다. 기업과 국민도 적극 나서야 한다. 우리 모두가 생산과 유통, 일상의 소비생활에서 에너지를 절약하고 음식물 등 생활 쓰레기를 줄이며 가급적 대중교통을 이용해야 한다.
이 원고를 준비하는 과정에서 많은 분의 도움을 받았다. 원고 내용에 대해 토론해 주신 국가철도공단 미래전략연구원의 양근율 전 원장님과 교통학회의 이재훈 박사님, 자료수집 과정에서 수고해 주신 국가철도공단과 공항철도㈜ 직원들에게 감사드린다. 그리고 30년이 넘는 오랜 공직생활 동안, 필자가 업무에 전념할 수 있게 해준 아내 조은주, 건실한 사회인으로 성장한 아들 진우, 딸 근우에게도 감사한다. 무엇보다도, 평생 일상의 삶과 말씀을 통해, 필자에게 올바른 삶을 살아가라고 가르쳐 주신 아버님과 온갖 정성을 다해 자식들을 길러주신 어머님께 이 책을 바친다.
앞으로 이 책이 철도를 비롯한 교통정책을 수립하고 시행하는 국토교통부, 국가철도공단, 한국철도공사, SR㈜, 교통연구원, 철도기술연구원 관계자와 서울시 등 지방자체단체 관계자, 철도 관련 업계 종사자 그리고 정책학을 공부하는 학생들에게 도움이 되기를 바란다.
2024년 12월
모락산 서재에서 저자
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