“탄핵은 민주주의를 구원하는 천사가 될 수도, 

민주주의를 파괴하는 악마가 될 수도 있다.”

〈썰전〉 정치 논객 이철희가 말하는

성공한 탄핵 vs 실패한 탄핵

탄핵이 ‘뉴노멀’인 시대다. 정치권은 물론 시민들의 입에서 ‘탄핵’이 흔하게 오르내리고 있다. 

이러한 탄핵의 일상화는 비단 한국뿐만 아니라 미국을 비롯해 여러 나라에서 목격되는 현상이다. 한국은 이미 두 차례 대통령 탄핵을 시도한 나라다. 하지만 한 국가의 대통령이 두 차례에 걸쳐 탄핵이 시도된 사례는 전 세계적으로 찾아보기 힘들 만큼 지극히 예외적인 사례다. 그만큼 초유의 사태고, 자칫하면 해당 국가의 민주주의를 혼란으로 내몰 수 있다. 탄핵이 수시로 이뤄졌던 남미는 만성적인 정치 불안에 시달리고 있다.

한국의 대통령 탄핵 사례는 한 번은 실패, 한 번은 성공으로 이어졌다. 이 두 탄핵 사례는 한국 민주주의에 대한 두 가지 모순을 드러낸다. 하나는 탄핵이라는 극단적 조치가 동원될 정도로 민주주의가 미성숙하다는 사실이다. 다른 하나는 탄핵이란 합법적 처방을 통해 대통령제의 문제점을 평화적으로 해결할 정도로 민주주의가 성숙하다는 사실이다. 두 사례가 서로 다른 결론으로 이어진 이유는 과연 무엇일까?

이 책은 탄핵제도를 역사적·이론적 측면에서 조망한 후 미국의 트럼프를 비롯한 해외의 탄핵 사례들을 살펴본다. 이후 한국의 생생한 두 탄핵 사례를 비교·분석하면서 현 탄핵 정국에 대한 논의를 전개한다. 이를 통해 우리는 그동안 한국의 민주주의가 걸어온 길을 성찰하고, 앞으로 나아갈 길을 고민할 기회를 얻을 수 있다. 그동안 국내에서 탄핵에 관한 객관적인 연구가 미비했다는 점에서도 이 책이 갖는 의의는 분명하다.

들어가며_탄핵 민주주의의 시대

1장 탄핵이란 무엇인가

1 대통령제와 탄핵

2 탄핵제도의 역사

3 탄핵의 유형

4 탄핵은 왜 일어나는가

5 탄핵을 결정짓는 요소들

2장 돌아온 대통령

1 탄핵 막전 막후 I

2 의회 쿠데타

3 의회와 대통령의 힘겨루기

4 탄핵 실패가 남긴 교훈

3장 파면된 대통령

1 탄핵 막전 막후 II

2 부정부패와 국정농단

3 지배 엘리트 균열

4 탄핵 성공이 남긴 교훈

4장 탄핵과 민주주의

1 운명이 갈린 두 대통령

2 한국 민주주의의 모순

보론_레트로 탄핵

주

참고문헌

그림·표 목록

탄핵은 잘 쓰면 약, 못 쓰면 독이다. 탄핵을 할 때 하더라도 제한된 목적하에 절제된 방식으로 추진해야 한다. 중대한 잘못을 저지른 대통령을 그 직에서 물러나게 하는 것 외에 다른 목적을 도모해선 안 된다. 탄핵이 불가피하더라도 탄핵으로 치러야 할 대가나 후유증을 제대로 관리하지 못해 민주주의가 더 나빠질 수도 있기 때문이다. 탄핵이 무조건 좋은 결과만 낳는다면 탄핵이 수시로 이뤄진 남미야말로 민주주의 선진국으로 평가받고, 만성적인 정치 불안에 시달리지도 않을 것이다. 그래서 탄핵을 대하는 정치 세력의 자세와 규범이 중요하다.

1. 〈탄핵 민주주의의 시대〉 중에서

탄핵제도는 영국에서 그 유래를 찾을 수 있다. 특정 시점에 누군가에 의해 창안되지 않고 점진적으로 형성됐다. 다시 말해 민주주의가 잉태·확장하는 지난한 투쟁의 산물이었다. 14세기 영국에서 등장한 탄핵제도는 1805년 멜빌 사건을 끝으로 역사의 뒤안길로 사라졌다. 영국이 의회제로 발전하면서 불신임 표결로 행정의 최고 책임자(총리)와 내각을 해산할 수 있어서 탄핵제도를 운용할 이유가 없어졌다. 탄핵제도는 기묘하게도 제도가 태동한 나라에서는 퇴화하고, 대서양 건너 미국에서 그 꽃을 피웠다.

- 〈탄핵제도의 역사〉 중에서

어떤 나라든 탄핵제도를 채택한 이유는 같다. 대통령과 행정부의 자의적 권력 남용에 대한 통제의 필요성이다. 이 통제권은 인민주권의 발현으로 대의기관인 의회의 권한으로 인정되고 있다. 하지만 세부적인 설계는 나라마다 조금씩 다르다. 탄핵제도는 탄핵의 소추권과 심판권을 어디에 두는지, 즉 탄핵에 참여하는 행위자의 수와 가결정족수를 어떻게 설정하는지에 따라 몇 가지 모델로 구분할 수 있다. 크게 나누면 의회가 소추부터 심판까지 탄핵권을 전담하는 모델, 의회와 사법부가 탄핵권을 분담하는 모델로 나눌 수 있다. 

1. 〈탄핵의 유형〉 중에서

의회가 탄핵을 발의하기 위해서는 헌법의 ‘탄핵 사유’에 해당하는 잘못을 대통령이 저질러야 한다. 더 정확하게는 대통령의 특정 행위에 대해 의회가 탄핵 사유에 해당한다고 ‘정치적으로’ 결정해야 탄핵 절차가 시작된다. 탄핵 사유가 되는지 안 되는지는 법적 해석으로만 한정되지 않는다. 법학 관점의 탄핵 연구는 탄핵 사유에 초점을 맞춘다. 그런데 이렇게 접근하면 벽에 부딪힌다. 탄핵 사유를 명료하게 규정할 수도 없고, 딱 떨어지게 해석하는 것도 쉽지 않다. 역사상 위법으로 볼만한 미국 대통령의 행위는 비일비재했다.

1. 〈탄핵은 왜 일어나는가〉 중에서

의회방패의 개념적 짝이 대중방패다. 의회방패는 여당 또는 대통령이 포섭한 야당 의원들까지 포괄하는 반탄핵 연합(anti-impeachment coalition)이 의석수로 탄핵의 가결을 저지하는 방패 역할을 지칭한다. 한편 시민이 나서서 의회의 탄핵 시도를 막는 경우도 가능하다. 탄핵 시도를 차단하기 위해 가두시위에 나설 수도 있고, 탄핵소추안이 가결된 후 사회적 반대 운동에 나설 수도 있다. 대규모 시위, 대중 동원(popular mobilization), 사회운동으로 탄핵을 저지하는 경우가 대중방패다.

1. 〈탄핵을 결정짓는 요소들〉 중에서

민주주의 법정에서 최고·최종 심판자는 여론이었다. “대중의 감정(public sentiment)이 전부다. 대중의 감정을 얻으면 결코 실패할 수 없다. 대중의 감정을 거스르면 결코 성공할 수 없다.” 링컨의 말처럼 대중의 감정이 성패를 갈랐다. 언제나 그런 것은 아니지만 탄핵이 당파적 프레임을 벗어나지 못하면 부당한 것으로 간주되고, 그와 같은 당파적 탄핵(partisan impeachment)은 대체로 실패한다. 특히 광범위한 사회적 저항에 직면할 땐 십중팔구 대중방패에 막혀 실패한다.

- 〈탄핵 실패가 남긴 교훈〉 중에서

대통령의 위법행위를 밝혀내는 주체가 누구인지도 여론에 영향을 미친다. 미국 클린턴의 경우 공화당이 다수인 하원에서 임명한 독립검사에 의해 탄핵 사유가 ‘만들어지고’ 의회에 제공되었다. 그 특별검사의 정치 성향이 탄핵 시도의 당파성을 부각하는 빌미가 되었다. 덕분에 클린턴은 탄핵에 대해 공화당이 재선된 대통령을 축출하려는 당파적 시도(partisan attempt)라고 공격할 수 있었다.

1. 〈지배 엘리트 균열〉 중에서

탄핵소추안에 의원이 몇 명이나 동의했는지는 중요하지 않다. 숫자보다는 누가 참여하는지가 중요하다. 탄핵소추안이 가결되려면 2/3 동의가 있어야 한다. 당시 야당 연합의 171석 가지고는 넘을 수 없는 벽이었다. 가결정족수가 200석이니 30~40석 정도 새누리당에서 이탈해야 가능한 일이었다. 이 때문에 당시 정당별 의석 분포상 탄핵소추는 ‘허황한 꿈(pipe dream)’이었다. “탄핵은 대통령을 지지하는 세력 내에서 일부가 그를 지지하기보다는 포기하는 게 더 낫다는 결정을 내릴 때 진전된다.”

1. 〈탄핵 성공이 남긴 교훈〉 중에서

여기서 ‘민주적 자산’의 두 측면을 확인하게 된다. 첫째, 시민이 저항과 운동을 통해 교착상태를 정리한 측면이다. 과거 운동을 통해 민주화의 모멘트들을 돌파한 경험으로 배태된 민주적 자산, 시민의식에 내장된 ‘운동 민주주의’ DNA가 다시 발현되었다. 둘째, 정치인들이 기민하게 대중의 요구를 수용했다. 이는 민주화의 역사에서 확인된 대중적 저항의 힘을 그들이 체득한 결과 갖게 된 민주적 자산 때문이었다. 대중이 직접 나서서 압박하면서 방향을 제시하고, 정치인들이 이를 수용함으로써 위기를 해결하는 표준적 해법이 박근혜 탄핵에서 재연됐다. 광장과 의회가 제휴해 거대한 탄핵 연합을 구축하는 데 성공한 것이다.

- 〈탄핵 성공이 남긴 교훈〉 중에서

노무현 대통령과 박근혜 대통령 모두 국회와 대립하고, 그럼으로써 고립되는 정치를 펼쳤다. 둘 다 대통령제의 특성, 즉 국민으로부터 세상을 바꿀 권력과 정당성을 위임받은 유일한 대표자라는 관념에서 벗어나지 못했다. 대통령 권력으로 노무현 대통령은 기존 질서의 국회를 바꾸려 했고, 박근혜 대통령은 분립의 국회에 군림하려 했다. 두 대통령 다 여당의 분열을 일으킴으로써 의회방패를 상실했다. 노 대통령은 탈당-창당을 통해, 박 대통령은 사인적 지배로 인해 여당의 분열을 초래했다.

1. 〈운명이 갈린 두 대통령〉 중에서

대통령의 역대급 독선, 영부인과 채 상병 사건을 둘러싼 사법 리스크, 대형 스캔들로 비화할 수도 있는 이른바 명태균 게이트의 등장, 20%대에 갇혀 있는 대통령의 낮은 인기, 300석 중 192석을 차지한 야권의 높은 의석 점유율, 특검과 탄핵 청문회에 대한 여야 간의 날 선 대치, 민주당 이재명 대표에 대한 검찰 수사와 법원 재판 등등. 탄핵 정치가 등장하기 딱 좋은 토양이다.

1. 〈레트로 탄핵〉 중에서

탄핵 민주주의 시대,

탄핵에 관한 최고의 안내서

“주문. 피청구인 대통령 박근혜를 파면한다.” 2017년 3월 10일, 이정미 헌법재판소장 권한대행의 선언으로 대통령 탄핵이 확정되었다. 연인원 1,700만 명이 모인 촛불집회의 민의를 반영한 결과였다. 그로부터 7년이 지난 현재, 우리는 또다시 탄핵을 입에 올리고 있다. 대통령의 운명을 놓고 한쪽에서는 탄핵으로 위협하고, 다른 쪽에서는 탄핵은 사기라고 방어한다. 

비단 우리의 현실만 그런 것도 아니다. 전 세계적으로도 탄핵은 정치의 일상적 수단이 됐다. 도널드 트럼프는 첫 번째 대통령 임기 4년 동안 두 차례나 탄핵소추되었다. 2024년 11월 대선에 출마한 트럼프가 러닝메이트로 충성심이 강한 J.D. 밴스 상원의원을 지명한 것도 탄핵 대비용 인선이라는 분석이 제기되기도 했다. 앞서 중남미 브라질의 지우마 호세프 대통령은 2016년 8월 탄핵당했고, 페루 또한 2020년에는 비스카라, 2022년에는 카스티요 대통령이 탄핵당했다. 이밖에 칠레, 알바니아, 우크라이나, 체코, 우루과이, 리투아니아, 인도네시아 등 탄핵 정치가 펼쳐진 나라들이 점점 늘어나고 있다. 바야흐로 탄핵 민주주의의 시대다. 

그렇다면 탄핵은 과연 민주주의에 득일까, 실일까? 《나쁜 권력은 어떻게 무너지는가》는 정치 현장에서 노무현 대통령 탄핵과 박근혜 대통령 탄핵을 지켜본 경험에서 비롯된 저자의 문제의식에서 시작한 책이다. ‘왜 한 번은 실패하고 한 번은 성공했을까’, ‘탄핵이 민주주의에 끼치는 영향은 긍정적일까 부정적일까’ 하는 고민을 담은 이 책을 통해 저자는 독자들이 단순히 탄핵 찬반을 넘어 탄핵 이슈에 대해 좀 더 넓고 깊게 바라보면서 신중하고 균형 있게 접근하기를 제안한다.

탄핵의 명운을 가르는

탄핵의 법칙을 낱낱이 파헤치다!

대통령 탄핵은 대통령이 중대한 잘못을 했을 때, 임기가 끝나기 전 대통령직에서 강제로 물러나게 하는 제도다. 이 탄핵제도는 군주정 시기 영국에서 의회가 국왕의 권력을 제한하는 수단으로 시작되었다. 태생부터 민주주의를 구현하고, 민주주의를 지키기 위한 제도였다. 이후 미국으로 건너가 대통령제 민주주의가 정착하는 과정에서 조금씩 진화해 오늘날의 형태에 이른 것이다.

이 책에서 저자는 탄핵제도가 본질적으로 ‘법적 성격을 가진 정치적 절차’라고 강조한다. 오로지 의회만이 탄핵소추에 나설 수 있고, 탄핵 사유가 포괄적이고 해석의 여지가 많기 때문이다. 탄핵 사유를 명료하게 규정할 수 없는 탓에 에이브러햄 링컨, 프랭클린 루스벨트, 해리 트루먼, 로널드 레이건 등은 역사상 위법으로 볼만한 미국 대통령의 행위가 있었음에도 모두 탄핵을 피해 갔다. 반면 앤드루 존슨 대통령은 미국 역사상 최초로 탄핵 소추되었는데, 해당 예시를 통해 저자는 탄핵제도의 정치적 속성을 낱낱이 드러낸다.

이러한 정치적 속성을 바탕으로 한 탄핵은 스캔들과 경제 상황, 의회의 당파적 배열, 대규모 시위 여부, 대통령 리더십, 민주적 자산 등 각종 정치적 배경 요소에 의해 그 명운이 갈린다. 따라서 탄핵 이슈에 관심 있는 독자들은 저자가 제시한 여러 요소를 상세히 검토해봄으로써 어떻게 하면 탄핵에 성공하고, 어떻게 하면 탄핵에 실패하는지 명확한 기준을 세울 수 있을 것이다. 

성공한 탄핵과 실패한 탄핵의

결정적 차이는 무엇인가

탄핵에 관한 전 세계 연구자의 이론과 해외 사례를 살펴본 저자는 두 개의 장에 걸쳐 한국의 노무현, 박근혜 대통령의 탄핵 사례를 상세히 비교·분석한다. 두 차례의 탄핵은 모두 대통령의 인기가 바닥일 때, 여소야대일 때, 대통령이 국회와 대립할 때 발생했다. 하지만 결과는 서로 달랐다. 헌법재판소의 판결 결과 한 명은 청와대로 돌아왔다. 하지만 다른 한 명은 탄핵당해 청와대로 돌아오지 못했다. 2017년 민주주의 이력 30년에 불과했던 나라에서 대통령이 탄핵으로 쫓겨난 것이다. 두 탄핵의 차이점은 과연 무엇이었을까?

대통령 중심제 국가에서 대통령은 그 나라 민주주의 수준에 큰 영향을 미친다. 이런 점에서 민주화 이후 대통령 탄핵이 두 번이나 있었다는 사실은 한국 민주주의를 이해하는 데 핵심 퍼즐 역할을 한다. 두 번의 탄핵 경험은 우리에게 다음과 같은 유의미한 질문을 던져준다. 탄핵은 왜 일어났는가? 탄핵의 주요 행위자는 누구이고, 탄핵 사유는 무엇인가? 왜 실패하고, 왜 성공했나? 탄핵은 어떤 효과를 낳는가? 질문의 맥락과 답을 찾는 과정에서 성공한 탄핵과 실패한 탄핵을 가르는 결정적 단서를 찾을 수 있다.

다시, 탄핵의 길에서

대통령 탄핵의 성패와 무관하게 탄핵으로 말미암은 정치적 변화는 엄청났다. 노무현 대통령에 대한 탄핵은 사상 초유의 의회 권력 교체라는 대변혁을 낳았다. 박근혜 대통령 탄핵은 거대 정당의 분열 등 정계 개편과 조기 대선 및 정권 교체로 이어졌다. 이러한 구조적 변화 외에 부작용도 컸다. 정치적 양극화, 정치 보복의 악순환, 혐오 민주주의가 극심해져 진영 대결이 고착화되었다. 정당과 그 지지자로 하여금 주요한 사회적 갈등과 어젠다를 외면하게 만들었다.

다시금 한국 정치는 탄핵의 소용돌이 속으로 빠져들고 있다. 대통령의 독선과 낮은 인기, 영부인과 채 상병 사건을 둘러싼 사법 리스크, 대형 스캔들로 비화할 수도 있는 이른바 ‘명태균 게이트’의 등장, 과반을 크게 웃도는 야권의 의석 점유율, 특검과 탄핵 청문회에 대한 여야 간의 날 선 대치, 야당 대표에 대한 검찰 수사와 법원 재판 등 한국 민주주의는 탄핵 정치의 한복판에 서 있다. 탄핵은 과연 민주주의를 지키는 수단이 될 수 있을까? 아니면 도리어 위태롭게 만들어 민주주의를 퇴행시키는 수단이 될까? 이 책의 마지막 장에서 저자는 강조한다. “탄핵은 다른 방법이 다 통하지 않을 때 아주 조심스럽고 절제된 방식으로 추진되어야 한다.…탄핵은 민주주의를 구원하는 천사가 될 수도 있고, 민주주의를 파괴하는 악마가 될 수도 있다.”