북한의 경제개혁, 엄밀히 표현하자면 경제관리방식 개선 문제는 외부 관찰자들이 크게 주목하지 않는 주제이다. 북한의 변화가 미미하고 핵‧미사일 위협, 수령체제, 주민 인권 등 더 중요한 문제가 당면해 있기 때문이다. 그러나 필자의 판단으로는 북한의 경제개혁, 나아가 개혁·개방 문제는 모든 북한 문제를 포괄적으로 해결할 수 있는 결정적인 이슈라고 생각한다. 

북한이 개혁·개방을 해야 수령 독재의 이완, 북한 주민의 인권 개선과 북한 사회의 다원화 길이 열리고, 핵 문제의 해결도 가능하다. 그렇다고 북한의 세습 정권이 저절로 개혁·개방을 할 리는 만무하다. 북한 내부에 변화의 동력을 제공해 주어야 한다. 그리고 새로운 레짐이 구성되어 다시 변화를 추구할 때 과거의 시행착오가 반복되지 않고 제대로 된 길을 가도록 안내해 주어야 한다. 이 책이 미력하나마 그 안내서 역할을 할 것으로 기대한다. 

-책머리에 중에서-

이 책은 북한의 정책 결정 과정에 대한 탐색을 목표로 한다. 연구 소재로는 북한의 경제개혁 진퇴 과정을 선택했다. 이 책의 연구 주제는 크게 볼 때 두 가지다. 정권 수립 이후 북한의 경제개혁 과정은 어떻게 진행되었는가, 개혁의 선택 혹은 후퇴는 누가 결정했는가이다. 왜 북한의 정책은 누가 결정하는지가 주제인가. 필자는 오랜 기간 분석관으로 북한을 연구하면서 많은 북한 관찰자들이 ‘북한의 정책이 정권의 이익 극대화를 위한 수령의 합리적 선택에 의해 결정된다’고 해석하는 경우를 보아왔다. 필자의 판단은, 이런 해석은 부분적으로만 옳을 뿐 정책 결정의 전모는 아니라는 것이다. 이글은 ‘수령결정론의 과잉’ 현상을 극복하기 위해 쓰였다. 

이 연구는 북한의 경제개혁 선택 및 후퇴 결정 과정, 그리고 그 집행과정에서 나타난 일련의 정책추진 양상을 분석한다. 구체적으로는 김일성·김정일·김정은 3대 세습 정권에 걸친 북한의 경제개혁사(經濟改革史)를 정리했다. 먼저 개략적으로 김일성 시기에 경제개혁 의제가 대두된 배경을 분석하여 북한 정권 초기부터 고착된 개혁 조치 선택의 제약조건에 대한 이해를 도모했다. 이어 김정일 집권 시기의 경제개혁 모색·착수·확대·정체·후퇴 과정(2000~2010)과 김정은 시기 경제개혁 의제 부활·시범 조치·완성·정체·후퇴 과정(2012~2023)을 분석했다. 

정책은 한 번의 공식결정으로 끝나지 않는다. 당국의 공식결정은 행동으로 나아가는 길목에 있는 한 정거장에 불과하며, 그 실행과정에서 끊임없는 누수(漏水)와 변형이 생긴다. 이 책에서는 왜 그 같은 조치가 선택되고 변형되는지를 규명한다. 경제정책 결정의 배경으로 경제적 효용 극대화 등 경제적 요인에 대한 분석은 경제학자의 의견을 참고하면서, 여기서는 주로 권력관계 혹은 관료들의 행태 등 정책학적 혹은 정치적 맥락에서 정책결정과정을 해석했다.

이 연구를 하게 된 배경에는 북한 정책결정체계의 특징을 체계적으로 정리할 필요가 있다는 점도 고려되었다. 북한 정책결정체계의 특징은 최고지도자에게 집중된 정보와 결정 권한, 엄격한 수직적 위계 구조, 감시·통제기제의 치밀한 분포, 정치체제의 폐쇄성 등으로 요약된다. 이러한 특징이 북한 정치체제에 어떤 영향을 미치는지, 공식적으로 제도화된 정책결정기구와 실제 운용 양상은 어떻게 다른지, 지도자의 관행화된 리더십 특성을 부하들은 어떻게 활용해 정책결정체계에 어떠한 방법으로 영향을 끼치는지, 중앙에서 결정된 정책은 집행과정에서 어떻게 변형되는지를 다룬다. 특히 이 책은 김정일과 김정은 시기의 정책결정체계는 그 구조와 과정이 어떻게 다른지 이해하는 데 도움을 제공할 것이다. 

책을 내면서

1장 서론 

01 문제의 제기

02 구성, 개념 및 분석의 틀

가. 이 책의 구성

나. 경제개혁, 경제관리방법 개선의 의미

다. 분석의 틀 : 앨리슨 모델

03 북한의 경제관리체계

가. 북한 경제관리체계의 특징, 분절 경제적 특성

나. 당 전문부서의 경제관리 관여

다. 내각책임제·중심제와 내각의 구성

2장 김일성 시대 경제개혁 의제 설정의 역사적 경험

01 1950~1960년대 탈(脫) 스탈린주의 조류에 대한 대응

가. 개혁 논란 : 8월 종파사건과 갑산파의 ʻ가(假)화폐 도입ʼ 주장

나. 경제개혁보다 ʻ주체 역량 강화 우선ʼ 주장

다. 경제개혁 선택의 절충주의와 지각 효과

02 1970년대 후반 중국의 개혁·개방에 대한 대응

가. “우리식대로 살아 나가자”(잠금 효과)

나. 경제발전 노선의 절충, 합영법 제정(절충주의)

다. 연합기업소 체제 도입(1985, 지각 효과)

03 1980년대 후반 구소련·동구 사회주의 변화에 대한 대응

가. ʻ사회주의 완전승리ʼ 테제로 대응(잠금 효과)

나. 나선특구 개방, 농업·경공업·무역 제일주의(절충주의)

다. 소결: 김일성 시대 개혁 의제 설정 경험의 특징

3장 김정일의 경제개혁과 후퇴(2000~2010)

｜제1절｜ 개혁 모색: ‘주체’에서 ‘실용’으로(1998~2000)

01 김정일의 권력승계와 경제관리에 대한 부담

02 경제재건의 한계와 새로운 회생 전략 모색

03 실리·실적 강조와 경제개혁 분위기 조성

｜제2절｜ 개혁착수: 7.1개혁 조치와 시장 장려(2000~2003)

01 7.1조치 결정과 시행 이전 논란

가. ʻ6.3 그루빠ʼ의 개혁 입안 과정과 김정일의 관여

나. 경제관리개선 조치 내용 및 시행과정

다. 시행 이전 논란 및 졸속 시행 징후

02 7.1조치 초기 시행착오 및 내부 반발

가. 7.1조치에 대한 내부 반응

나. 7.1조치의 시행착오와 성과

다. 7.1조치의 경제적 평가

03 종합시장 장려와 시장 물가 통제 실패

가. 시장 장려 조치 : 시행과정 및 배경

나. 종합시장 확대와 물가안정화 실패

다. 시장의 범람과 불법 거래 확산

04 7.1조치와 선군로선 및 특구개발과의 관계

가. 김정일의 ʻ선군경제건설로선ʼ 표방

나. 선군 노선과 7.1조치의 관계 : 분절 경제의 심화

다. 특구 개방과 공급부족 해결의 모색

｜제3절｜ 개혁 확대: 박봉주의 시장경제 요소 도입(2004)

01 박봉주 총리 등용과 재량권 부여

02 박봉주 내각의 1차 개혁: 농업, 기업관리, 노동행정

가. 포전담당제 시범 도입

나. 기업경영 자율화 시범 도입

다. 기업소 부업농제(1.12 방침) 실시

라. 노동행정체계 개선과 독립채산제 확대

03 박봉주 내각의 7.1조치 비판과 급진 개혁 모색

가. 급진 개혁(2차 개혁) 추진 배경

나. 내각상무조의 7.1조치 비판

다. 내각상무조의 급진 개혁구상

｜제4절｜ 개혁 정체‧후퇴: 당의 견제와 역 개혁 조치(2005~2010)

01 경제개혁과 ‘당의 영도’ 간의 조화 문제 부상

가. 당의 ‘사회주의 원칙’ 강조

나. 당 계획재정부(부장 박남기) 신설과 당·정 갈등

다. 박봉주 총리의 실권(失權)

02 개혁 정체 : 당의 경제개혁 속도 조절

가. 국가양곡전매제 추진(2005.10)

나. 전국 부동산 실사 사업(2006.4~8월)

다. 개인 서비스업·수공업 통제(2007.2)

03 시장통제 등 개혁 후퇴

가. ‘시장=비사회주의 서식장’ 군중 교양(2007.10)

나. 김정일의 ‘경제개혁 후퇴’ 선언(2008.6.18 담화)

다. 종합시장 철거 추진 및 뙈기밭 회수(2009)

라. 화폐개혁 및 시장의 반격(2010)

04 소결: 김정일의 경제개혁 실험 10년(2000~2010)

4장 김정일 시기 경제개혁의 조직행태와 관료정치

｜제1절｜ 지도자의 역할과 수령제 작동 밖

01 경제개혁 추진과정에서 지도자의 역할

가. 지도자의 ‘주도적 역할’ 개관

나. 개혁 의제 개방의 실효성 확보

다. 총리에게 개혁 위임 및 전권 부여

라. 김정일의 ‘개혁 후퇴’ 선언

02 지도자의 ‘적극적 정책 관여 밖’의 공

가. 지도자 권위 침투의 한계

나. 지도자의 절충주의와 문제 해결의 지체

다. 지도자의 ʻ말씀ʼ 과잉과 그 무시 현상

03 경제개혁 결정 과정에서 수령결정론의 한계

｜제2절｜ 조직행태 : 경로 의존성과 본위주의

01 과거 경험에 의존한 개혁의 한계

가. 개혁팀의 동질성, 경험에 의존한 개혁

나. ‘시장이 아닌 시장’ 구조론

다. 지도자의 정책 결정 행위의 본질

02 집행과정에서의 정책변형과 본위주의

가. 표준행동절차의 급변과 정책 혼선

나. 유형동상(類型同狀) 현상 : 절충과 타협

다. ʻ분권과 조정의 조화ʼ에 대한 시각차

라. 상·하부 본위주의 현상의 고착

03 조직간 이해관계 조정 실패와 개혁 후퇴

가. 국가 목표와 조직이익 간의 괴리

나. 당·군의 경제개혁 후퇴 유도 과정

04 조직행태 모델을 통해 본 경제개혁 과정

｜제3절｜ 관료정치 : 내각의 급진 개혁과 당의 반격

01 내각의 ʻ특수부문 축소ʼ를 위한 초기 정치의 실패

가. 내각의 ʻ책임과 권한 불일치ʼ 극복 노력

나. 내각의 ʻ특수부문 축소ʼ 인식 배경과 전략

02 박봉주의 급진 개혁과 대담한 타협 시도

가. 추가 급진 개혁 의제의 성격 : 시장경제 여부

나. 정책 게임의 경기자들과 내각의 협상 자산

다. 박봉주의 대담한 승부수 : ‘시장경제’ 건의

03 내각의 정치화에 대한 당의 반격과 개혁 후퇴

가. 관료정치의 정점 : 개혁 확대에서 후퇴로의 전환점

나. 당의 반격 : 내각 간부 숙청, 경제정책권 회수

다. 내각과 당 사이에서 김정일의 입장 변화

04 권력층 내 이권 결탁 구조와 분파적 요소

가. ʻ돈벌이의 폐해ʼ 부각 사건들(2007)

나. 힘센 권력기관의 이권 흥정 요구 유형

다. 경제관리를 둘러싼 분파적 요소

05 관료정치 모델을 통해 본 경제개혁 과정

5장 김정은의 경제개혁과 관료정치(2012~2023)

｜제1절｜ 김정은의 경제개혁 의제 부활

01 김정은의 집권과 12.28 담화(2011.12)

02 개혁상무조 구성과 내각책임제 강조

가. 1228호 상무 구성과 개편 시안 연구

나. 김정은의 내각책임제·중심제 강조

다. 김정은 집권 초 경제개혁 추진과정

 03 8대 ʻ경제관리방법 개편 시안ʼ 완성(2012.9)

가. 기업관리·가격·재정 및 노동 부문

나. 화폐유통·상업유통·통계 및 농업 부문

다. 개편 시안의 특징

04 농업개혁 및 기업 자율성 확대(2012~2013)

가. 김정은의 ʻ6.13 방침ʼ과 농업개혁 적용(2012.10)

나. 농업개혁 성과 선전 및 한계

다. 기업 자율성 확대: 이익분배·보수·가격 결정권(2013)

｜제2절｜ 김정은의 경제개혁 결론 : ‘우리식경제관리방법’

01 당 16호실의 경제개혁 연구(2013.8)

가. 농업경영방법 연구

나. 사회주의기업책임관리제 연구

다. 경제적 공간의 합리적 이용방안 연구

02 김정은의 ʻ우리식경제관리방법ʼ 발표(2014.5.30 담화)

가. 경제개혁 원칙 및 기본 요구

나. 경제에 대한 국가의 통일적 지도와 전략적 관리

다. 사회주의기업관리책임제 실시

03 ʻ우리식경제관리방법ʼ 평가 및 후속 동향(2015)

가. ‘우리식경제관리방법’평가

나. 경제법령 정비

다. 후속 경제관리

라. 시장화 진전과 특구 개방 추진

｜제3절｜ 김정은의 경제개혁과 정치적 절충 : 경제정책 조정

01 김정은의 경제담론과 경제사정 변화

가. 경제정책 담론 변화

나. 경제 사정의 변화

02 김정은 집권 초반(2012~2015) 경제정책

가. 집권 초기 경제정책 기조

나. 개혁 논란 확산 차단(2012.9)

다. 병진노선과 민생 유예(2013.3)

라. 장성택 숙청(2013.12)의 파급영향

마. 당 행사(2015~2016) 계기 동원체제 강화_

03 7차 당대회 이후(2016~2019) 정책조정

가. 7차 당대회(2016.5) 이후 경제정책 기조

나. 경제제재의 파급 영향

다. 5개년(2016~2020) 전략 추진

라. 경제건설총력 노선(2018.4)

04 핵 협상 결렬 이후(2020~2023) 정책변화

가. 핵 협상 결렬 이후 경제정책 기조

나. 경제정면돌파 선언(2019.12)

다. 5개년(2021~2025) 계획 제시

라. 5개년 계획 ‘결사 관철’ 독려(2021)

마. 식량난과 정책 이견(2022~2023)

｜제4절｜ 김정은의 경제개혁 후퇴 : 조직행태와 관료정치

01 경제개혁 후퇴(2019.12~) 과정

가. 경제질서 재편

나. 사(私)경제 통제

다. 경제규제 입법

02 김정은 시기 수령제 작동

가. 경제개혁 후퇴 선언(2019.12)

나. 수령의 절충주의 언술

다. ʻ민생 향상ʼ 담론의 후퇴

03 김정은 시기 조직행태 현상

가. 조직행태에 따른 개혁 입안

나. 정책집행 과정의 조직행태

다. 이권 갈등과 경제 종파의 맹아

라. 경제난에 따른 본위주의

04 김정은 시기 관료정치 현상

가. 개혁 진퇴 과정에서의 관료정치

나. 내각책임제의 의미 변화

다. 경제관리에서 당·정관계 변화

라. 단위 특수화 현상과의 투쟁

｜제5절｜ 김정은의 경제개혁 과정 평가

01 김정은 시기 경제정책의 특징

02 김정은 시기 경제개혁 추진과정

가. 개혁 추진기(2012~2015)

나. 개혁 조정기(2016~2019)

다. 개혁 후퇴기(2020~2023)

03 정책 결정 모델의 적용

가. 김정은과 김정일의 정책 결정 과정 비교

나. 앨리슨 모델을 통해 본 김정은 시기 개혁 진퇴 과정

다. 전망 및 정책 시사점

6장 결론

01 북한의 개혁·개방에 대한 완고성

02 북한의 경제개혁 의제 설정의 특징

03 세습 정권별 경제개혁 진퇴 요인의 변화

04 북한 경제개혁 결정 과정에서의 관료정치

05 북한의 개혁·개방 결정요인

참고문헌